¿Puede un Gobierno en minoría cambiar el modelo de financiación autonómica?

Una modificación sustancial del modelo de financiación autonómica en España exige un procedimiento complejo, en el que confluyen decisiones políticas, legislativas y, en determinados supuestos, incluso constitucionales. La pieza central sería la modificación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Al tratarse de una ley orgánica, su reforma requiere aprobación por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en una votación final sobre el conjunto del proyecto, después de una tramitación ordinaria en ambas Cámaras y siempre con la posibilidad de veto o enmiendas por el Senado. La práctica constitucional española ha convertido la LOFCA en la norma básica del sistema de financiación de régimen común.

Aunque jurídicamente no es imprescindible, políticamente resulta casi indispensable alcanzar un acuerdo en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. En este órgano participan: el Ministerio de Hacienda y Las comunidades autónomas de régimen común. Tradicionalmente, cualquier reforma relevante se negocia previamente en este foro para dotarla de legitimidad política y viabilidad parlamentaria.

Además de la LOFCA, suelen requerirse reformas de la ley reguladora del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, las leyes de cesión de tributos y diversas normas tributarias estatales. Por tanto, normalmente no basta con una única ley.

Adicionalmente, y dependiendo del alcance de la reforma, algunas comunidades podrían verse obligadas a adaptar sus normas tributarias propias, ajustar sus presupuestos y, en ciertos casos, disposiciones de sus estatutos de autonomía.

¿Sería necesaria una reforma constitucional?

En principio, no. La Constitución, especialmente los artículos 156 a 158, deja un amplio margen para diseñar distintos modelos de financiación autonómica. Ahora bien, sí sería necesaria una reforma constitucional si se pretendiera alterar los principios constitucionales de solidaridad o suficiencia financiera, modificar la distribución territorial del poder financiero, generalizar un sistema semejante al concierto económico vasco y al convenio navarro para algunas o todas las comunidades o cambiar aspectos esenciales del Estado autonómico.

Aunque jurídicamente bastaría una mayoría absoluta en el Congreso para reformar la LOFCA, una reforma profunda y duradera suele requerir amplio consenso entre comunidades autónomas, un acuerdo entre los principales partidos nacionales y un marco de Estabilidad presupuestaria plurianual. De hecho, una de las razones por las que no se ha renovado el modelo vigente desde 2009 es la enorme dificultad para conciliar los intereses de comunidades receptoras y contribuyentes netas.

La pregunta del millón es ¿puede un gobierno sin apoyos parlamentarios sacar adelante una reforma de calado en el modelo financiero territorial?. En términos estrictamente jurídicos, sí podría. En términos políticos, es extraordinariamente difícil.

La clave está en distinguir entre Gobierno y mayoría parlamentaria. El Gobierno puede elaborar una propuesta de reforma del sistema de financiación autonómica, negociar con las comunidades autónomas y remitir al Congreso un proyecto de reforma de la LOFCA. Sin embargo, la reforma no puede entrar en vigor sin la aprobación de las Cortes Generales. Por tanto, un Gobierno sin apoyos suficientes puede diseñar y presentar una propuesta y puede abrir negociaciones bilaterales o en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, y puede incluso alcanzar acuerdos con algunas comunidades autónomas. Pero no puede aprobar unilateralmente la reforma de la LOFCA (requiere mayoría absoluta del Congreso), las modificaciones de las leyes de cesión de tributos y las eventuales leyes presupuestarias asociadas.

Además, existe una dificultad añadida: la financiación autonómica genera ganadores y perdedores relativos, incluso poniendo una ingente cantidad de dinero encima de la mesa para suscitar adhesiones. Incluso gobiernos con mayorías sólidas han tenido enormes problemas para reformarla. De hecho, el modelo vigente aprobado en 2009 bajo el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero fue fruto de una negociación muy compleja con comunidades autónomas y grupos parlamentarios, se puso dinero para suscitar adhesiones pero el modelo comenzó a mostrar sus defectos desde el primer momento ya que se hizo a impulso de las autoridades catalanas sin tener en cuenta la integridad y la dinámica del modelo. ¿Vamos a repetir los mismos errores?.

Desde una perspectiva práctica, una reforma profunda suele requerir tres mayorías simultáneas: una mayoría en el Congreso, un grado razonable de acuerdo entre comunidades autónomas y una capacidad para sostener el acuerdo durante varios ejercicios presupuestarios.Por ello, si un Gobierno carece de una mayoría parlamentaria estable para aprobar incluso los Presupuestos Generales del Estado, resultaría muy difícil que pudiera sacar adelante una reforma de carácter estructural como es la financiación autonómica. No es imposible, pero exigiría pactos amplios con partidos de la oposición y con varias comunidades autónomas. Las perspectivas no son halagüeñas después de los primeros pasos dados desde la Secretaría de Estado de Hacienda en reuniones bilaterales, en un contexto preelectoral, sin recorrido suficiente para una negociación realista, sosegada y razonable de una política estructural del Estado.

En el marco político actual español, muchos constitucionalistas y expertos en Hacienda Pública consideran que una reforma de gran alcance del modelo de financiación solo tendría verdadera estabilidad si contara con un consenso semejante al que se exige para las grandes leyes de Estado, aunque formalmente la Constitución no imponga una mayoría reforzada más allá de la exigida para la ley orgánica.

Solo si la reforma alterase los principios básicos del modelo territorial español sería necesaria una reforma de la Constitución. El problema es que se pretenda hacer pasar como una mera reforma del modelo un cambio fundamental en el modelo financiero territorial español y esto sí que exigiría una reforma constitucional. En definitiva, una reforma del calado que se propone y que afecta a los fundamentos constitucionales del Titulo VIII abre la puerta a una litigiosidad en forma de potencial recurso de inconstitucionalidad.

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